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A Lei Complementar 836/2016 (LC 836) e possíveis reflexos no Fundo Previdenciário dos Servidores

por Roberto Paula de Freitas Campos

O debate sobre os temas associados à previdência social encontra-se no seu auge. Discussões suscitadas há décadas, versando sobre déficits e a insustentabilidade do sistema ao longo prazo, passaram a ganhar o noticiário político e econômico do país, e invariavelmente, do cidadão comum.

É verdade que o tema Previdência Social é bastante árido, com legislações difusas e de difícil compreensão. Todavia, pretende-se neste breve artigo fazer alguns esclarecimentos que podem ser bastante úteis para a compreensão dos movimentos recentes relacionados ao tema e ainda, contemplar de que forma a LC 836/2016 afeta o Fundo Previdenciário dos Servidores do estado do Espírito Santo.

Primeiramente, precisamos compreender a composição da Previdência Social. O sistema previdenciário brasileiro pode ser resumido da seguinte forma:

Regime Geral de Previdência Social (RGPS): Filiação Compulsória (exceto para contribuintes individuais) e seus participantes são os trabalhadores da iniciativa privada, empregadores, trabalhadores rurais, contribuintes individuais e servidores públicos exclusivamente com cargos comissionados e empregados públicos.

Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS): Filiação Compulsória e seus participantes são os servidores públicos federais, estaduais e municipais, excetuando agentes políticos e empregados de empresas públicas.

Regimes de Previdência Complementar (RPC): Filiação Facultativa e engloba as entidades de previdência fechadas (fundos de pensão), ou seja, fundos que fazem a gestão da previdência de funcionários de uma empresa ou associação. Ao mesmo tempo engloba as entidades abertas, cuja filiação é livre e independe de patrocinador (geralmente  empregadores), como no caso das entidades fechadas. A Constituição Federal já previa a possibilidade de que os entes federados instituíssem regimes de previdência complementar para seus servidores públicos, porém, apenas em fins de 2011, foi criado o primeiro regime de previdência complementar para servidores públicos do estado de São Paulo. Em 30 de abril de 2012, a União criou fundos complementares para os servidores federais dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.

Cabe mencionar que outros entes federados criaram regimes complementares de previdência para seus servidores, além do estado de São Paulo, Rio de Janeiro e inclusive o Espírito Santo (em setembro de 2013), também criaram regimes complementares para servidores públicos. A ideia desses regimes é que o servidor público contribua obrigatoriamente para o regime próprio de previdência do ente até o teto estabelecido pelo RGPS, ficando-lhe facultada a adesão ao regime complementar, com contribuições, geralmente, até o limite de 8,5% e com participação equivalente do patrocinador, neste caso o ente público.

Os regimes complementares para servidores públicos trazem uma dupla vantagem para os cofres públicos, ao mesmo tempo que diminui a contribuição do ente federado, via de regra de 22% sobre os vencimentos do servidor, para o limite de 8,5%, também retira a responsabilidade e obrigatoriedade do ente de pagar salários acima do teto do RGPS para servidores aposentados e pensionistas, desonerando sua folha de pagamento.

Entretanto, atentemo-nos para o RPPS dos servidores públicos do estado do Espírito Santo. O regime é constituído, atualmente, por dois fundos, a saber, o Fundo Financeiro (FF) e o Fundo Previdenciário (FP). O FF é composto pelas contribuições de todos os servidores que ingressaram no serviço público estadual antes de 2004, cujas regras de aposentadoria são diferenciadas.

Por outro lado, o FP é composto pelas contribuições de todos os servidores públicos que ingressaram no serviço público a partir de 2004, que graças a edição da Emenda Constitucional 41/2003 (EC 41/2003), as regras para aposentadoria passaram a obedecer a proporcionalidade de 80% da “vida contributiva” do servidor público.

Pois bem, a partir da segregação do grupo servidores em “antes e após EC 41/2003”, surgiu a figura do FP, baseado no regime de capitalização, que atualmente, no Espírito Santo é superavitário, com saldo de R$ 2,7 bilhões, segundo Relatório Resumido de Execução Orçamentária do segundo bimestre de 2017 (RREO – 2º Bimestre). O motivo deste superávit se deve à fase de capitalização em que o fundo se encontra e ao pequeno contingente de aposentados e pensionistas a ele associado.

Restou o FF, baseado no regime de repartição simples, ou seja, os ingressos de receitas previdenciárias devem cobrir as despesas previdenciárias de seus beneficiários, o que não ocorre necessariamente, uma vez que o referido fundo é deficitário em R$ 631,3 milhões, de acordo com o RREO – 2º Bimestre de 2017. Ou seja, o déficit previsto no ano será pelo menos três vezes superior ao verificado no primeiro quadrimestre de 2017, podendo alcançar a casa dos R$ 2 bilhões ao final do exercício.

Fundamentalmente, o FF é deficitário devido à insuficiência das contribuições dos seus segurados para o pagamento das despesas com aposentadorias e pensões e à segregação do regime em duas massas de servidores, uma para os servidores que entraram no serviço público antes da vigência da EC 41/2003, e outra pós vigência da EC, quando foi criado o FP.

Com vistas à suavização do déficit do FF, foi promulgada a Lei Complementar 836/2016, segunda a qual:

Art. 17. O art. 50 da Lei Complementar nº 282, de 2004, passa a vigorar com as seguintes alterações:

“Art. 50. Fica facultada a transferência de parte de provisão matemática das aposentadorias e respectivas pensões vinculadas ao Fundo Financeiro para o Fundo Previdenciário, por meio da utilização de seu superávit, condicionando-se:

I - a preservação da margem de segurança de 25% (vinte e cinco por cento) de superávit técnico com o fito de resguardar o seu equilíbrio financeiro e atuarial;

II - o valor a ser utilizado para transferência fica limitado ao aprovado pela Secretaria de Políticas de Previdência Social, do Ministério da Fazenda, apurado em estudo atuarial elaborado para esta finalidade.” (NR)

Depreende-se, portanto, que o Instituto de Previdência dos Servidores do Estado do Espírito Santo (IPAJM), está autorizado a transferir uma determinada quantidade de servidores aposentados e pensionistas do FF para o FP, que passará a arcar com estas despesas. De acordo com a Avaliação Atuarial 2017 do IPAJM, com data base dezembro/2016:

O Fundo de Previdência é representado pelo valor patrimonial acumulado para fazer frente aos pagamentos dos benefícios previdenciários já concedidos e a conceder. O Fundo de Previdência em relação à “Provisão Matemática” pode resultar em três situações:

a) Fundo de Previdência maior que a Provisão Matemática: neste caso a situação é superavitária e o resultado é denominado “Superávit-Técnico”.

b) Fundo de Previdência igual à Provisão Matemática: neste caso a situação é equilibrada, não havendo resultado.

c) Fundo de Previdência menor que a Provisão Matemática: neste caso a situação é deficitária e o resultado é denominado “Déficit-Técnico”.

A seguir, apresenta-se a situação do Fundo Previdenciário em dezembro de 2016:

  • Fundo de Previdência: R$ 2.512 milhões;
  • Provisão Matemática:  R$ 1.272 milhões;
  • Superávit Técnico Total: R$ 1.240 milhões.

Considerando que a LC 836/2016 autoriza a transferência de servidores aposentados e pensionistas do FF para o FP, “desde que seja preservada a margem de segurança de 25% de superávit técnico para resguardar seu equilíbrio financeiro e atuarial”, tem-se que a partir do superávit técnico de R$ 1.240 milhões obtido até dezembro de 2016, a margem de segurança do FP seria de R$ 310 milhões, permitindo que o FP cubra despesas do FF até R$ 930 milhões anuais.

Para ilustrar os efeitos da LC 836/2016 sobre as finanças do Fundo Previdenciário em 2017, segue abaixo o demonstrativo do RREO – 2º Bimestre, com ênfase no resultado do FP (valores em milhões de reais):

Discriminação       até abr/17   até abr/16   Variação (%)

Benefícios – Civil      23,3              1,7           1.294,90

      Aposentadorias     20,9               0,8           2.625,10

      Pensões               1,9                 0,9              117

      Outros                  0,6                  0             1.188,60

Benefícios – Militar   3,3                  0,2           1.791,70

     Reformas              2,9                  0,2           1.839,20

     Pensões               0,3                   0             1.309,60

Total Desp. Previdenc.   26,6          1,8            1.341,30

 

O quadro acima indica o forte impacto da LC 836/2016 sobre as finanças do FP. Houve crescimento significativo na concessão de todos benefícios previdenciários, sendo que o total das despesas previdenciárias do FP até abril de 2016 foi de R$ 1,8 milhões, já até abril de 2017, R$ 26,6 milhões, ou seja, um crescimento de mais de 1300% das despesas previdenciárias.

É imprescindível o acompanhamento sistemático da evolução das despesas do FP, uma vez que o fundo encontra-se num momento de capitalização, ou seja, estão sendo acumulados recursos financeiros para que se tenha condições a médio e longo prazos de se pagar as aposentadorias e pensões dos servidores públicos que ingressaram no serviço público capixaba a partir do ano de 2004.

A gestão responsável das finanças públicas dos regimes próprios de previdência é essencial para o equilíbrio financeiro dos entes federados. O estado de Minas Gerais constitui exemplo emblemático e trágico da gestão de recursos previdenciários. Segundo dados da Secretaria de Previdência, o estado unificou as massas de servidores, sacando reservas de R$ 3 bilhões à época do FP, para pagamento de despesas correntes. Atualmente, o estado enfrenta um déficit severo, o orçamento de 2017 previu uma insuficiência de recursos da ordem de R$ 8 bilhões.

O Jornal Valor Econômico de 22 de junho de 2017 aponta que pelo menos nove estados e sete municípios sacaram recursos dos seus respectivos FPs para cobrir despesas correntes. Segundo a matéria, trata-se dos estados Rio Grande do Norte, Paraná, Santa Catarina, Paraíba, Piauí, Bahia, Sergipe e Distrito Federal, além do estado de Minas Gerais. Observa-se que na próxima atualização da matéria, a lista terá o nome de pelo menos dez estados, pois o estado do Espírito Santo autorizou o IPAJM a migrar parte da massa de servidores do FF para o FP.

A crise econômica que se abateu sobre os estados em dificuldades financeiras, notoriamente sobre o Rio de Janeiro, Minas Gerais e Rio Grande do Sul, possui em sua essência, raízes na insuficiência de recursos para custear seus regimes próprios de previdência. O resultado da gestão temerária dos recursos previdenciários traduz-se na precarização da prestação de serviços públicos, como segurança pública, educação e saúde, atrasos de pagamentos de servidores e fornecedores, entre outros problemas.

Para se evitar esta armadilha, tanto os principais interessados, na figura dos servidores públicos, quanto à sociedade de forma geral, devem permanecer atentos aos movimentos relacionados à gestão dos regimes próprios de previdência, uma vez que deles provêm os recursos que custearão as aposentadorias e pensões dos servidores públicos, e sendo sustentável, não ocorrerá o comprometimento da capacidade de pagamento dos entes federados devido ao ônus da irresponsabilidade da gestão dos recursos previdenciários.

 

Roberto Paula de Freitas Campos é Consultor do Tesouro, vice-presidente da ACEES e exerce suas atividades na Gerência Geral de Finanças do Estado da SEFAZ-ES, na Subgerência de Movimentação Financeira – SUMOF.